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Nota sobre fallo
Un interesante pronunciamiento sobre las competencias provinciales para determinar sus regímenes municipales y el sistema de fijación de límites
CSJ 1641/2016/RH1 Municipalidad de General Roca s/ acción de inconstitucionalidad
El pronunciamiento que comentamos fue emitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el ultimo acuerdo del 1 de junio de 2023, cuando el Municipio de General Roca, Provincia de Río Negro, inició una acción declarativa de inconstitucionalidad de las leyes 4317 y 4318 sancionadas por la Legislatura provincial, por las cuales se aprobaron los límites de los ejidos municipales correspondientes a los municipios de Ingeniero Huergo y Mainqué. Concretamente, cuestionó la incorporación en esos ejidos del territorio que conforma el Perilago del Embalse Casa de Piedra, sobre los cuales invocó derechos y atribuciones preexistentes.
Los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad son 2:
i) un aspecto formal, porque en su trámite de sanción se había omitido car la participación correspondiente al Municipio de General Roca (especialmente durante el proceso de delimitación del territorio) y porque el primer dictamen de la Comisión de Límites se encontraría viciado, atento se había modificado el proyecto de ley luego de la sanción en primera vuelta.
Al respecto, advierte el Municipio demandante que dado la modificación referida, correspondía un nuevo dictamen de las comisiones (y específicamente de la Comisión de Límites) por exigencia del art. 99 del Reglamento Interno de la Legislatura, de la ley provincial 2159 sobre fijación de límites municipales, y del art. 139 de la Constitución provincial, en cuanto prohíbe la modificación del reglamento sobre tablas el mismo día de la sanción.
ii) un segundo aspecto, material, puesto que alega una violación a la autonomía municipal consagrada en los arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional, ya que tendría derechos previos y adquiridos sobre las tierras en conflicto y se encontraría en mejores condiciones geográficas para prestar servicios en ellas de acuerdo al art. 227 de la Constitución provincial.
El Superior Tribunal de Río Negro – sentencia que motiva la tacha de arbitrariedad e inconstitucionalidad – consideró que no se hallaba frente a los supuestos “en los que el Poder Judicial puede revisar la validez de una ley, cuales son aquellos -por ejemplo- en los que no se reúne el quórum o mayoria necesaria para aprobarla”, y aseveró que “no hay atisbo de vulneración del principio democrático o cláusula constitucional alguna. La mentada disposición parlamentaria (en referencia al arto 99 del reglamento interno de la Legislatura) no interpreta ni contempla nada de lo contenido en la Constitución sobre el trámite legislativo debiendo tenerse presente que -en el caso de autos- la Legislatura se expresó sin discusión, observación ni correcciones, procediendo de acuerdo a usos instaurados por las costumbres habituales aceptados por el Cuerpo y, sobre todo, por la votación de todos los miembros presentes”.
El dictamen de la PROCURACION GENERAL DE LA NACION adelantó que:
1. “…la apelante sólo expresa su discrepancia con la interpretación efectuada por el a quo sobre las normas de derecho público local que rigen dicho proceso, sin demostrar apartamiento de las reglas aplicables, la falta de fundamentación en los hechos conducentes del sub lite, o la irrazonabilidad de las conclusiones del tribunal”.
2. No se advierte arbitrariedad en la sentencia, puesto que el a quo consideró que las leyes cuestionadas habían sido aprobadas por la decisión “unánime” del cuerpo, quien es el intérprete natural de su reglamento, y que había mediado acuerdo sobre las observaciones efectuadas a los proyectos aprobados en primera vuelta (conforme la Constitución de la Provincia, en sus arts. 141 Y 142 que regulan la aprobación y sanción de las leyes).
3. El Tribunal provincial efectuó una interpretación posible del ordenamiento jurídico que rige la causa, que, al margen de su acierto o error, acuerda sustento bastante al fallo y lo pone al resguardo de la tacha de arbitrariedad invocada.
4. Los agravios de la recurrente sólo traducen su desacuerdo -como se dijo- con el criterio interpretativo adoptado por el tribunal sobre normas de derecho público local, aspectos que resultan extraños al recurso extraordinario.
5. Si bien la actora plantea que si se hubiera observado el trámite legislativo previsto en el ordenamiento vigente para sancionar las leyes 4317 Y 4318 “probablemente otra” habría sído la voluntad del legislador “al contar con mayores elementos técnicos sobre la materia a legislar, no ha alegado ni menos probado en forma concreta, lo que surge de los elementos técnicos que dice omitidos y cómo, de haber sido considerados por las comisiones legislativas, habrían influido en la voluntad del legislador.
6. La fundamentación de la tacha de arbitrariedad adolece de vicios insalvables, ya que reposa sobre la consideración de circunstancias de hecho y prueba, acerca de las cuales la recurrente no demuestra de forma nítida, inequívoca y concluyente que su ponderación por las mencionadas comisiones haya importado un grave menoscabo a las garantías constitucionales invocadas que, asimismo, exhiba relevancia bastante para hacer variar la suerte de la causa.
El voto de la mayoría (integrada en este caso por Rosenkrantz y Lorenzetti) sólo deja al jugo del análisis una advertencia a futuro: la declaración de puro derecho de una causa no justifica fallos infundados.
En efecto, en el CONSIDERANDO 1º, advierten los jueces actuantes que corresponde rememorar la doctrina de la Corte Suprema que “en el ámbito nacional la declaración de puro derecho no impide la dilucidación de hechos controvertidos a partir de constancias agregadas a la causa y la subsunción de tales hechos en el marco jurídico que corresponda (Fallos: 317:182; 323:3305). Sostener lo contrario implicaría dejar de lado la búsqueda de la verdad jurídica objetiva y dar prevalencia a una conducción del proceso en términos estrictamente formales, práctica que esta Corte descalificó desde el emblemático precedente “Colalillo” (Fallos: 238:550). Esa regla es enteramente aplicable al caso en examen, toda vez que el código procesal local —de marcada similitud con el que rige en el ámbito nacional— no contiene una norma que conduzca a sostener lo contrario.
El voto del Conjuez, Profesor Luis Renato Rabbi Baldi, puntualiza que “… desde antiguo, este Tribunal “ha sido muy prudente al momento de controlar el procedimiento o trámite parlamentario de las leyes formales. En el caso ‘Cullen c/ Llerena’ (Fallos: 53:420), dictado en el año 1893, afirmó que el departamento judicial no podía contestar ni sobre el fondo ni sobre la forma de las deliberaciones en las que el Congreso había ejercido una atribución política, pues constituía ‘una regla elemental de nuestro derecho público, que cada uno de los tres altos poderes que forman el Gobierno de la Nación, aplica e interpreta la Constitución por sí mismo, cuando ejercita las facultades que ella les confiere’” (Fallos: 342:917 “Barrick”). Agregando que “… las facultades jurisdiccionales del Tribunal no alcanzan, como principio, al examen del procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes, sean ellas nacionales o provinciales“, por lo que no constituye cuestión justiciable lo atinente al procedimiento adoptado por el Poder Legislativo para la formación y sanción de las leyes, salvo “el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley“; criterio este que fue ratificado posteriormente en diversos pronunciamientos (Fallos: 321:3487 “Nobleza Piccardo“; 323:2256 “Famyl” y 342:917 “Barrick”).
Finalmente, remata el Dr. Rabbi Baldi que “… la referida doctrina apunta a controlar el cumplimiento de los aspectos constitutivos del procedimiento legislativo, en el entendimiento de que toda otra cuestión que precede la existencia formal de la ley constituye un ámbito del debate político en el que participan el Congreso y el Poder Ejecutivo. Por consiguiente, el Poder Judicial interviene solamente para verificar que se hayan cumplido los mentados recaudos básicos para que exista la ley, correspondiendo a quien alegue tal defecto demostrar -tal la terminología del precedente “Soria de Guerrero” (confr. considerando 3°)- en qué medida no se darían “los requisitos mínimos e indispensables” señalados.
Respecto del voto de los Dres. Maqueda y Rosatti, es oportuno destacar su alocución sobre los LIMITES MUNICIPALES y la AUTONOMIA DE LOS MUNICIPIOS, puesto que el voto transita una materia sumamente controvertida y especialmente indefinida.
El voto expresa que la cuestión constitucional a definir consiste en determinar si las leyes provinciales 4317 y 4318 confrontan con la autonomía municipal consagrada en los arts. 5° y, específicamente, 123 de la Constitución y que, con ese fin, “corresponde precisar si existe un mandato federal que dimana de estas cláusulas con relación a la base territorial de los municipios y –en tal caso- si tal directriz encuentra acogida o se ve contrariada en las normas provinciales aquí involucradas” (considerando 8º).
Continúa el voto advirtiendo que el criterio de determinación o fijación territorial de los municipios de provincia no encuentra mención expresa en la letra de la Constitución Nacional, tratándose de una competencia que las provincias no delegaron a la federación y, por tanto, pueden delinear el sistema territorial que mejor responda a las peculiaridades locales, sobre la base de los tres regímenes conocidos:
i) el sistema de municipio-vecindad, por el que el radio territorial coincide con el espacio en el que se desarrollan las relaciones sociales de vecindad;
ii) el sistema de municipio-extendido, que prolonga la jurisdicción municipal más allá de las relaciones de vecindad, agregándole un espacio adyacente que permita un crecimiento futuro ordenado, siempre –claro está- que las condiciones naturales, las circunscripciones provinciales o la propia existencia de otro conglomerado urbano, lo permitan; y
iii) un sistema de municipio-partido, en el que se parcela la totalidad del territorio provincial y se asigna a los municipios (o a los municipios considerados “de cabecera”) una amplia jurisdicción que no está estrictamente vinculada con las relaciones sociales ni con la efectiva prestación de los servicios públicos esenciales.
Finalmente, culmina el voto advirtiendo que “… el art. 227 de la Constitución provincial atribuye a la Legislatura la facultad de determinar los límites territoriales de cada municipio, “tendiendo a establecer el sistema de ejidos colindantes sobre la base de la proximidad geográfica y posibilidad efectiva de brindar servicios municipales”. La ley provincial 2159 ratifica estos principios, obligando a la Legislatura a aprobar los convenios bilaterales o multilaterales de límites que se formalicen tendiendo al sistema de ejidos colindantes “siempre que sea factible la prestación de los servicios por los municipios interesados” (art. 1°); y le atribuye la facultad de zanjar las divergencias entre ellos, previa intervención de la Comisión de Límites (arts. 3° y 4°).
Por todo ello, consideran los jueces actuantes que no corresponde a la Corte interpretar esas normas locales sino solo determinar si la hermenéutica que ha llevado a cabo el Superior Tribunal en este proceso, y su modo de aplicarlas, ha configurado una hipótesis de arbitrariedad.