.
Nota doctrinaria
La revocación del acto administrativo. Análisis comparativo Ley 19.549 y Ley 5.348
La revocación del acto administrativo, sus formas, condiciones, efectos y procedimientos, es uno de los temas más complejos y enredados del Derecho Administrativo, tanto en el ámbito normativo como jurisprudencial, especialmente por su incidencia sobre los derechos de los administrados. Sin embargo, no recibió en la doctrina un tratamiento acorde con su importancia.
La revocación de un acto administrativo genera múltiples e indeterminados efectos jurídicos, pudiendo provocar pérdidas de derechos, recuperación de derechos perdidos o ambas cosas en distintos administrados (ser para uno o unos favorable y para otro u otros desfavorable).
La importancia y necesidad de regular adecuadamente el tema, es planteada por una parte de la doctrina en razón de fortalecer y conservar la seguridad jurídica (puede consultarse, entre otros, LINARES, J.F. Fundamentos de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1975. p. 349-350), mientras otro sector doctrinario plantea en mayor medida la importancia de asegurar niveles óptimos de confianza en los poderes públicos y una relación entre estos y los administrados basada en la buena fe (ver COVIELLO, P.J.J. La protección de la confianza del administrado. Buenos Aires: Lexis Nexis. Abeledo-Perrot., 2004).
En Argentina, el caso Carman de Cantón c. La Nación s/ pensión, resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 14 de agosto de 1936, constituye un antecedente inevitable en cualquier análisis, tanto por su contundencia y profundidad como por tratarse de un fallo que vino a cambiar una jurisprudencia anterior y sentar las bases de la irrevocabilidad del acto administrativo.
La resolución de Corte en Carman de Cantón implica:
a. la declaración de la existencia de la cosa juzgada administrativa,
b. la imposición de un plazo de prescripción para que el Estado pueda ejercer o intentar su revocación y;
c. la necesidad de generar certidumbre y seguridad jurídica en los particulares que reciban el reconocimiento de un derecho a través de un acto administrativo.
El orden publico se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones administrativas definitivas queden inconmovibles, porque de otro modo no habrá régimen administrativo ni judicial posible, dice la Corte en el considerando tercero, advirtiendo que podrían existir circunstancias donde el orden público contradiga al interés público, pudiendo en tal caso revocarse un derecho pudiendo surgir el deber de indemnizar al particular (considerando cinco).
Consagrando desde entonces el postulado pretoriano de que el acto administrativo es irrevocable en 2 casos, a saber: cuando declara un derecho subjetivo y cuando causa estado (para profundizar e incorporar jugo doctrinario al abogado, sugerimos la lectura del arrêt Dame Cachet del Consejo de Estado francés, de 3 de noviembre de 1922 y el caso de la viuda de Berlín del Tribunal Administrativo Superior de Berlín, de 1956).
Claro que pasó el tiempo, y en el año 1972, en oportunidad del dictado de la Ley de Procedimientos Administrativos N 19.549, el Congreso de la Nación se ocupó de regular el tema (lo mismo ocurriría 6 años más tarde en la Provincia de Salta, con el dictado de la Ley de Procedimientos Administrativo provincial N 5.348). Veamos sintéticamente lo dispuesto en estas normas.
En el ORDEN FEDERAL DE ARGENTINA, la ley 19549 establece al respecto lo siguiente:
a. Acto irregular (ARTICULO 17): El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto hubiere generado prestaciones que estuviere en vías de cumplimiento solo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad.
b. Acto regular (ARTICULO 18): El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado.
c. No obstante, agrega la misma norma que el principio de irrevocabilidad del acto regular no aplica – puede revocarse, modificarse o sustituirse de oficio en sede administrativa – si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario.
d. Finalmente la normativa prevé que podrá un acto regular ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
Por su parte, en el ORDEN PROVINCIAL DE SALTA, la ley 5348 de la Provincia de Salta lo regula del siguiente modo:
a. Respecto del acto regular, dispone el Artículo 92 que “El acto administrativo regular que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, no puede ser revocado en sede administrativa una vez que ha sido notificado al interesado”.
b. Respecto del acto irregular, dispone el artículo 93 “El principio de la irrevocabilidad no es aplicable… a) Cuando se trate de extinguir un acto nulo cuyo vicio sea evidente”.
c. Por otra parte, el artículo 93 de la ley salteña contempla además los siguientes supuestos en los cuales el principio de irrevocabilidad del acto pierde vigencia (es decir, el acto es revocable): “… b. Cuando se trate de extinguir o alterar el acto en beneficio del interesado. c) Cuando se revoque por razones de oportunidad un permiso de uso del dominio público, o un derecho que ha sido otorgado expresa o válidamente a título precario”.
De este modo, en Salta, la revocación por ilegitimidad se produce sólo en aquellos casos en que se extingue el acto en sede administrativa, por estar viciado desde su origen y para restablecer el imperio de esa legitimidad(artículo 94).
Por el contrario, la falta de conformidad de un acto con el orden jurídico sobreviniente (a su dictado) o el acaecimiento de un hecho que hace desaparecer un presupuesto jurídico del acto, no permite utilizar el instituto de la revocación por ilegitimidad pero la Ley si admite la revocación en sede administrativa por razones de oportunidad, mérito o conveniencia (artículo 95).
Fuera de este supuesto, los actos administrativos en Salta no pueden ser revocados por oportunidad, mérito o conveniencia sin una norma legal expresa que califique de utilidad o interés público el derecho que el acto crea, declara o reconoce; declarándolo sujeto a revocación o expropiación. Es decir, debe cumplirse el procedimiento y las condiciones establecidas para la expropiación puesto que se considera tal revocación como la “expropiación de un derecho” (ver Artículo 96 de la Ley 5348).
En otro orden, la Ley 5348 prevé que si se revoca un acto administrativo (cabe suponer “regular”) fundando tal revocación en una “modificación de las circunstancias substanciales de hecho existentes al momento de dictarse el acto originario”, en el caso del inc. c) del art. 93 (derecho otorgado a titulo precario), no corresponde indemnización (artículo 98).
Por el contrario, si corresponderá que se indemnice el daño emergente exclusivamente – dice la norma referida en último término – cuando la revocación se funde en una distinta valoración de las mismas circunstancias que dieron origen al acto, o en circunstancias existentes al momento de dictarse el acto originario, que no eran conocidas por culpa administrativa y sin que mediara ocultamiento por parte del interesado; o en una distinta valoración del interés público afectado.
Consideraciones sobre las normativas expuestas:
1. Respecto de la Ley 19.549, las excepciones al principio de la irrevocabilidad previstas para el caso del acto regular en la segunda parte del artículo 18 (es decir, habilitar la revocación cuando el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario), deben considerarse también aplicables – y con mayor razón – al supuesto del acto irregular contemplado en el artículo 17).
Puede verse el interesante y completo trabajo de Julio Pablo Comadira “Cuándo el particular “conoce el vicio” del acto administrativo? A propósito del artículo 18 de la LNPA” (http://biblioteca.camdp.org.ar/docu/comadira.pdf)
2. Nos parece contrarias a principios constitucionales las leyes que contienen normas anticipando la resolución judicial de casos futuros, disponiendo cuando deberá indemnizarse al particular y cuando no (el mismo vicio se advierte en la Ley 26.944 de responsabilidad del estado en el orden federal). Ni el Congreso de la Nacion ni las legislaturas provinciales pueden decidir cuestiones expresamente reservadas a los jueces y que deben determinarse en cada caso concreto.
Especialmente inconstitucional es el artículo 98 de la Ley 5.348 desde que no solo determina cuando corresponde indemnizar y cuando no, sino que se “atreve” el legislador – con manifiesta antijuridicidad – a decidir en que casos se indemnizará solo el daño emergente.
3. La revocación de un acto administrativo no sólo ocurre cuando un acto posterior expresamente dispone tal revocación, sino también, y en la mayoría de los casos ocurre así, cuando el objeto de un acto posterior dispone algo que, sin hacer expresa referencia, provoca la derogación, modificación o sustitución de derechos adquiridos mediante actos administrativos anteriores.
En tal sentido, debe tenerse en cuenta la vigencia del artículo 29 de la Ley 5.349, en cuento dispone que “El contenido del acto no podrá contravenir en el caso particular disposiciones constitucionales, legislativas, sentencias judiciales, ni vulnerar el principio de la irrevocabilidad del acto administrativo. Tampoco podrá violar normas administrativas de carácter general dictadas por autoridad competente, sea que éstas provengan de una autoridad igual, inferior o superior jerarquía, o de la misma autoridad que dicte el acto, sin perjuicio de las atribuciones de éstas de derogar la norma general mediante otro acto general”.
Indudablemente, esta última, una norma para el bolsillo del abogado litigante y del asesor estatal.